南宫NG28

研讨会隆重开幕

主题为“开拓创新  共谋发展”

四月的台湾，花团锦簇，风光旎旖。27日上午，台湾台北市王朝大酒店内嘉宾满座，一派热烈喜庆的氛围，由中国保安协会与台湾中华保全协会联合主办的“第二届海峡两岸保安（保全）业研讨会”隆重举行，来自海峡两岸保安（保全）业及相关院校、研究机构的200余名代表齐聚一堂，共商两岸保安（保全）业发展大计。 

8时30分，伴随着热烈的掌声，“第二届海峡两岸保安（保全）业研讨会”开幕式隆重举行。公安部治安管理局副局长、中国保安协会常务副会长杨奇，中国保安协会副会长徐沪，台湾中华保全协会会长汤永郎，亚洲专业保安协会香港分会会长李炳华，台湾警政署副署长蔡俊章、警政署刑事警察局副局长黄嘉禄，台湾海峡交流基金会经贸处副处长邓岱贤，台湾铭传大学社会与安全管理学系讲座教授蔡德辉博士、主任范国勇等出席开幕式
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开幕式上，杨奇常务副会长、汤永郎会长分别作了热情洋溢的致辞，博得现场代表的阵阵掌声。

杨奇常务副会长在致辞中说，在海峡两岸保安（保全）业界的共同努力和有关部门的大力支持下，由中国保安协会和台湾中华保全协会主办的“第二届海峡两岸保全（保安）业研讨会”隆重开幕了，这将是海峡两岸保安（保全）业界又一次交流经验、探讨合作、促进发展的盛会。

他指出，近年来，随着海峡两岸关系的和平发展，两岸保安（保全）业界的交流往来日趋增多。特别是2013年11月，中国保安协会和台湾中华保全协会在北京联合举办“第一届海峡两岸保安（保全）业研讨会”后，两岸保安（保全）业界各领域、各层次之间的访问交流更加频繁，加深了双方的了解和友情。今年3月，汤永郎会长率团访问考察福建平潭综合实验区，探讨了两岸保安（保全）业界务实合作问题，进一步巩固深化了第一届研讨会的成果。本届研讨会以“开拓创新、共谋发展”为主题，不仅体现了两岸保安（保全）业的发展趋势，也反映了两岸保安（保全）业界合作共赢、造福社会的热切期盼。相信通过本届研讨会，这一专门为两岸保安（保全）业界朋友搭建的交流平台，一定会进一步增进两岸保安（保全）业界之间的了解和沟通，提升两岸保安（保全）服务技术水平。

台湾保安（保全）行业近年来发展很快，保安（保全）市场日臻完善，服务技术日益精进，保安（保全）行业专业化、集约化发展加快，并积极拓展东亚地区乃至全球市场，保安（保全）理论和实务研究也有了新的进步。随着两岸经贸关系的进一步发展和两岸民众交流的不断扩大，两岸保安（保全）业界必将在服务和促进两岸经济社会发展中扮演着越来越重要的角色。

他强调，随着大陆经济社会的迅速发展，大陆保安行业也走过了30多年的发展历程，已经成为拥有5000多家保安企业，450多万保安员，集人防、押运、安全技术防范等于一体，服务覆盖广大城乡地区，具有较强影响力的现代服务行业。目前，大陆促进和保障保安行业发展的法治环境不断改善，保安市场十分活跃，各类经济成分的保安企业大量涌现，一些保安企业开始走向国际市场。保安服务业在服务经济社会发展、服务广大民众、协助维护社会治安、健全公共安全保障体系、增加社会就业等方面，发挥了越来越重要的作用。这次大陆方面提交研讨会的19篇论文，是来自保安监管部门、行业协会、保安企业和一些院校的代表经过深入调研和认真思考撰写的，涉及保安行业多层面、多方面的问题，较为真实、客观地反映了大陆保安行业近几年来的发展面貌。希望这些文章能够对台湾朋友了解研究大陆近几年保安业的改革发展情况有所裨益。

随着大陆经济发展和对外开放的扩大、改革的全面深化，特别是“一带一路”战略的全面实施，保安行业将迎来前所未有的发展机遇。大陆保安市场巨大、发展势头强劲、劳动力资源丰富，台湾保安（保全）业在服务模式、安全技术、人才培训、市场开拓方面具有优势，两岸保安（保全）业交流合作的前景十分广阔。同时，当前世界安全形势复杂，安全服务需求增长很快，两岸保安（保全）业界也可以互相帮助，互相支持，携手走向全球市场，为维护两岸利益和服务两岸民众做出积极的努力。希望并期待两岸保安（保全）业界朋友通过这次研讨会，深入研讨加强交流合作的途径和方式，互相借鉴，合作共赢，共同谱写两岸保安（保全）行业发展繁荣的新篇章。

汤永郎会长在致辞中期望，本次研讨会两岸保全（保安）之精英能集思广益，开拓创新，不断加深两岸保全（保安）业的交流与互动，实现“海峡两岸保全（保安）研讨开拓新商机，海峡两岸保全（保安）讨论共谋新发展”的目标。最后，他希望两岸保全（保安）业友谊长存、共同发展。

随后，“第二届海峡两岸保安（保全）业研讨会”正式拉开帷幕。研讨会上，来自海峡两岸的6名代表先后登台演讲。本届研讨会得到了海峡两岸保安（保全）界的鼎力支持，两岸保安（保全）同仁和有关专家学者集思广益、共襄盛举，共收集论文38篇（大陆、台湾各19篇），内容涉及法制探讨、人防守护、金融押运、科技创新、教育培训、合作与投资、国际合作等诸多方面。

在组织形式上，研讨会采取现场发言和专家点评相结合的方式，共举行3场，每场2名代表发言，2名点评导师现场进行点评。台上的发言与点评精彩纷呈，营造出了积极互动的热烈氛围，给两岸保安（保全）同仁送上了一场研讨与交流的盛宴。

代表发言

异彩纷呈

台湾中华保全协会荣誉会长王振生：

台湾保全业之现况与未来方向

随着台湾经济快速发展，犯罪案件也随着升高，民众对于安全需求也不断攀升，保全业为民间组织，行之多年，辅助警力不足。于1978年第一家成立开始迄今，已有750余家保全公司，从业人员数8万余人，产业发展蓬勃，已成为维系社会治安之另一力量。保全业是一种新兴之特许行业，具有“民间防卫”与“民间防护”两种功能，亦即运用民间力量以遂行警备、自卫任务或防护作为，以避免或减少灾害损失，维护人民生命财产安全之目的。目前依业务经营形态可分为系统保全、运送保全、驻卫保全及人身保全四类。在警察任务民营化之趋势下，民力参与警察任务已是常见的现象。

一、保全业现况

《保全业法》第四条规范保全业得经营下列业务：一、关于办公处所、营业处所、厂场、仓库、演艺场所、竞赛场所、住居处所、展示及阅览场所、停车场等防盗、防火、防灾之安全防护。二、关于现金或其他贵重物品运送之安全维护。三、关于人身之安全维护。 四、其他经中央主管机关核定之保全业务。

台湾保全产业发展过程以每十年区分成四个阶段：

第一阶段——保全业草创初期（1978年至1988年）：这个阶段是台湾少数几家保全公司成立，初期业务发展主要以系统保全和其相关器材买卖为主
；系统设备及管理模式深受日本保全业影响。由于是一个新兴行业，民众接受度低，保全服务推广困难。

第二阶段——保全业蓬勃发展（1988年至1998年）：台湾保全业经过十年拓荒开垦经营，慢慢被市场认同时期，市场也开始引进欧美保全经营模式和技术，业务经营项目亦扩及人身保全、驻卫保全及现金运送。此时期警政署于1991年12月30日公布《保全业法》，1992年公布《保全业法施行细则》，让欲从事保全业者有规则可循，让不同类型的保全公司如雨后春笋般成立，惟大多为驻卫保全公司，大量进入市场，虽然保全业营业额大幅成长，保全从业人力需求亦大幅增加，因竞争激烈，供需不平衡，造成从业人员素质每况愈下。

第三阶段——保全业多元发展（1998年至2008年）：此阶段台湾保全业随着科技进步，公营事业民营化，保全公司走向专业化，开始自行研发保全业务及相关设备，1997年因受金融风暴影响，市场萎缩造成保全市场占有率争夺战及交易价格“割喉战”之现象。

第四阶段——保全业转型发展（2008年迄今）：此阶段数字化兴起，且受2007年雷曼兄弟金融风暴影响，保全业开始转型，发展各项新业务及附加服务，如人、车行动保全(透过GPS服务)、健康照护管理 、机器人及DVR监看服务等服务，近年来开始结合物联网推出智能家庭等产品，保全业除传统人力服务，开始转型成科技服务业。

警政署于2003年修正《保全业法》及《施行细则》，规范保全公司及从业人员，行政机关也制定不同法规区隔保全及公寓大楼管理。

依业务经营形态可分为系统保全、运送保全、驻卫保全及人身保全四类。过去保全业偏向于防盗及驻卫业务，近年来社会的快速转变及科技的创新研发，保全业也不断地推出相对应的服务，如影像监控、生物辨识及行动保全服务等产品
；产品开始多元化，市场对因观光、长期照护、绿建筑及智慧家庭等需求增加，于监控及防灾业务需求提高，保全业亦不断推出新产品。

2011年4月，劳委会调降工时，台北市率先实施，将保全、空服员还有房仲等38种行业的工时上限调降，限缩工时。劳委会订出保全人员工时审核参考指引，供地方政府审核时参考，将工时予合理化。人身保全与运钞车保，要求每4周内正常工时不超过168小时，其他部分也规范明年2012年5月1号起，每日正常工时不得超过10小时，连同延长工时时间，一天不得超12小时，除非有紧急状况者，每日正常工时连同延长工时不得超过14小时，但他下次出勤应间隔至少12小时。限缩工时造成多数保全业者经营成本上升，员工收入减少，反应到服务费价格透过市场机制调涨，此政策决定部分，造成保全业相当大的冲击。

台经院2014年11月保全月产业分析，保全业主要包含保全服务与系统保全服务两大类，其中以现金运送、驻卫保全、人身保全等保全服务为主之销售额比重，于2014年1-8月为46.08%，而以包含保全器材销售之系统保全服务于2014年1-8月之销售额比重则为53.92%。

二、未来展望

随着保全服务观念已被民众接受，系统保全、家庭保全及驻卫保全市场需求已有慢慢饱和趋势，保全业开始整合防灾、长期照护、健康管理、节能环保、智慧家居、物业管理及机器人替代人力等解决方案，并提供绿建筑技术服务。

2014年初，台积电董事长张忠谋先生指出：“下一个big thing为物联网，将是未来五到十年内，成长最快速的产业，要好好掌握住机会。”物联网（IOT）是指将所有物品利用感知设备将讯息透过无线网络与网际网络连接起来，提供智慧化识别与管理。物联网用途广泛，遍及交通、环境
；ぁ⒄府工作、公共安全、居家安全、工业监测、老人护理等多个领域，并已被许多国际研究机构列为2014年十大关键科技之一。

保全业也随着科技进入物联网业务，开始整合各项设备，提供生物辨识、医疗、长期照护、智慧家庭及智慧城市等服务，在此期望新业务能带给保全新的高峰。

虽然保全业致力于产品多样化，转型于科技服务，但保全业仍是以人力为主的服务业，长期以来，保全业从业人员给社会观感不佳，一些体质不佳的保全公司，常因内部管理不当，导致人员涉嫌监守自盗等重大危安事件，严重危及正派经营之保全公司的社会形象与地位。所以保全业目前面临最大的管理问题就是人员流动率过高，所雇佣的保全人员来历背景差异甚大、教育程度高低良莠不齐。

虽然保全主管机关于2004年已颁布《办理保全业评鉴实施要点》对保全业者实施评鉴，区隔保全业者之良莠，以提供消费者选择优良保全公司之参考，以达去芜存菁，健全保全业之体质。然目前相关保全法令规定仍以保全公司为规范主体，专门针对保全从业人员之评鉴制度并无正式之规范。因此保全业亦应符合国际潮流参考美日制度，依保全业务分类规划一套完善的保全人员证照制度，使欲从事保全工作者必须先经考试合格取得证照后，始得任职保全公司担任保全人员，并确实接受保全人员之训练工作，使保全从业人员能成为一种专业、权威、受社会大众肯定的行业。

目前，保全业在人员管理上之瓶颈，诸如人员离职率高、教育训练成本高、品德要求标准不一、从业门槛低、教育训练不落实、经理人员素质不良、薪资没有保障、人事规章不健全等。为解决这些问题，应实施从业人员证照制度，以落实教育训练及保全人员专业化，不论任何保全公司聘用的人员都必须有经过主管单位查核，训练合格后发给证照，主管单位可以从证照的核发过滤从业人员是否合乎保全业法任用资格及通过专业的考试，并纳入主管单位监管。

“证照”有两种涵义，其一是指“授照”，另一是指“授证”。“授照”乃是一种法律文件的授与，表示拥有者具有某种程度的技巧与能力，足以执行其所提供之服务的功能，意指某人可以胜任某项专业的工作。“授证”则是一种非法律文件的给予，表示拥有者具备某项特定的专门能力，且被相同领域的专业工作者所承认，其目的在检定某人是否具备了某项专业的特殊知能。在建立与发展专业能力认定标准的过程中，专业证照制度占有非常重要的地位，世界各国为促进产业升级并维持技术与人力资源的供应水平，保障专业人员的就业机会及确保公众安全与建立专业化的社会，无不积极致力于专业证照制度的推展，因此策划建置基层保全从业人员的专业能力认定体系实是必要的。

三、结论

回顾台湾保全业之发展，从1978年第一家保全公司设立，发展至今已近40年的历史，迄今经许可成立的保全公司高达750余家，保全产业市场的成长速度惊人。正因为保全业的快速成长，因此而产生之管理面的问题亦相当繁复。

保全人员背景差异甚大、教育程度高低良莠不齐。日本、美国关于保全业之管理法令，均对保全人员采检考发照制度。台湾目前虽相关保全法令规定已颇为完善，但主要系以系统保全为规范对象，专门针对保全从业人员之检考发照制度却无正式之规范。

故保全业实应采保全业务分类及保全人员证照制度，规划一套完善的证照制度，使欲从事保全工作者必须先经考试合格取得证照后，始得担任保全人员，并执行保全人员之训练工作。除此之外，并加强在职训练，以提升保全人员之执勤能力，确保保全服务质量，使保全从业人员能像医师、律师、会计师、建筑师一样，成为一种专业、权威的行业。

台湾中华保全协会顾问高永昆点评： 

论文中，王振生会长详细介绍了台湾保企业发展的四个阶段，1978至1988年为草创初期，1988至1998年为蓬勃发展期，1998至2008年为多元发展期，2008年迄今为转型发展期。从中能清晰的看出，台湾保全业经历了简单人力防范到多元发展，再到科技转型的发展历程。

如今，台湾保全业有750余家保安公司，8万余从业人员，已成为维护社会治安的一大重要力量。不过，文中也提及了制约台湾保全业发展的相关问题，并提出了应对之策。王振生会长的论述客观、详实，让读者对台湾保全业发展历程一目了然，并对台湾保全业未来发展趋势有了一定了解，具有较高的学术价值。

伟之杰安保集团总裁者美杰：

大陆保安企业创新发展的实践与思考

一、研究背景

当今世界的经济潮流，就是在创新、合作、共赢中体现出与以前不同的特点。无论是诺基亚被微软收购，还是摩托罗拉被谷歌收购，都说明了这一点。包括有很多企业也是通过不断的创新才创造出了惊人的奇迹，比如苹果、三星、阿里巴巴、万达地产
；包括许多国际保安业届同行，如英国CRG保安公司、G4S保安公司、美国黑水保安公司也都是在创新中谋求发展。

当前，大陆保安服务业面临的新挑战也是在逐步展开，不断的出现。保安服务业政企分开的改制工作正在进行，国有保安服务公司陆续改制成股份制企业，相当多的企业也在这个基础上进行改革和创新。这些特点体现了保安行业正在进行产业结构调整。未来一段时间，大陆的保安服务业也会像其他行业一样出现这样一个发展的过程：从激烈的竞争开始，到产业结构调整，再到收购兼并，最后到优胜劣汰这样一个“大浪淘沙”的过程。

未来大陆保安服务发展的趋势主要体现在几个方面：传统经营转向传统与创新相结合
；国内市场服务为主转向国内与海外市场兼营
；从劳动密集型人力服务转向人与科技、智慧相结合的综合服务
；业内合作转向跨界合作。

大陆保安市场存在很多商机。比如说由国家主导的平安工程建设，包括平安城市、平安农村、平安学校、平安社区等
；包括立体化社会治安防控体系的建设
；包括国家治理体系的现代化、自贸区建设、 政府服务外包等。这些机会给保安行业提供了更多的商机。 

海外商机也不断涌现，以亚洲基础设施投资银行对保安服务业的拉动为例。“亚投行”的磁力越来越强，目前已有60多个国家响应，涉及人口总量达到40亿，经济总量达到21万亿元，对中国的贸易额将达到2.5万亿元。如此的经济规模势必会对保安行业产生深远影响，带来空前的发展机会。 

包括现在提出的“一带一路”政策也提供了空前的发展机会。“一带一路”是中国在改革开放第二阶段推出的适应时势的一个重大政策，是顺应时代潮流的创新。无论是生产商、工程商或服务商都可以从“一带一路”建设的安防项目中获得巨大的经济利益和发展机会。“一带一路”政策更像两个巨大的火车引擎，将推动中国企业走出国门去掌握更多的商机，这些企业当中也应该包括更多有实力和勇气的保安企业。

因此，保安服务业必须实现转型升级和结构调整。这是市场的需求、社会的需求，也是保安服务业自身产业结构调整和完善的历史必然。正如有关学者所说：“如果我们现在不进行产业结构调整，以后必将被产业结构所调整！”

二、大陆保安企业创新的实践

大陆保安服务公司的创新首先体现在服务理念的创新。创新服务的范围也呈现出几个特点：从传统单一的人力保安服务向多元化综合服务模式发展
；人防、技防、物防、联网报警等综合保安服务蓬勃兴起，逐步发展
；保安培训、安全培训、安全咨询、风险评估、海上护航、海外安保等服务内容也陆续出现。

其次，在服务内容上做了一些创新尝试。以伟之杰公司为例，公司创始之初在大陆提供要人
；，后来随着客户及市场的需求，开始在大陆为中资企业提供海外防恐安全培训。随着大陆企业“走出去”战略的实施，又陆续为企业在海外提供安保服务。近几年随着“一带一路”经济建设的推进，我们开始在海外高风险国家为客户提供整体安保解决方案。

第三，在资源管理创新方面，伟之杰公司通过整合各方资源，完成艰巨复杂的安保任务。这些资源包括：有形资源、无形资源
；企业内部资源、外部资源
；国内资源、国际资源以及社会资源。如2014年在伊拉克发生了IS恐怖组织与伊拉克政府的武装冲突，中国一家企业在伊拉克巴格达北部的项目正好处于IS控制区域内，当时有1000多名中国员工被困在营地。我们通过各种资源的整合和管理，最后协助客户化解了风险，完成了
；芾砣挝，安全的将这1000余名中方员工撤回国内。

第四，技术服务方面的创新。伟之杰公司通过整合，应用安保、安防技术，引进风险管理和
；Χ曰，形成咨询、评估、培训、人防、技防、物防为一体的保安综合技术服务模式。比如近年在缅甸为中缅管道提供了常年的安保顾问服务，这些技术服务包括：安全信息搜集、分析、预警，安保审计，安全体系建设，风险评估，安全咨询，安全培训，人防、物防、技防以及应急管理和
；Χ缘纫徽臼桨脖Ｗ酆戏务。

三、大陆保安企业创新的思考

（一）创新的收获。

创新的关键是观念的创新，要有一个新的观念、新的理念。创新精神在某种意义上需要有冒险精神，但不是鲁莽和草率。创新的能力靠机制，形成保障的制度，形成创新文化。

首先，准确定位是企业创新的前提。保安企业的创新服务一般有两种情况，一是在所有的经营业务中包括创新服务项目，并以创新带动传统服务，还有一种是完全放弃传统服务，只经营新的服务或其中单一的服务项目。无论属于哪一种情况，要根据自身的条件准确定位。有了准确的定位，按照发展逻辑，就要规划和思考企业发展中整体性、长期性、基本性的问题。即解决企业中长期干什么、靠什么和怎么干等三大方面的问题。企业在创立之初，需要进行SWOT分析，根据自身条件准确定位，解决发展方向、发展目标及发展规划的问题。

其次，经营思路调整是企业创新的基础。有了目标之后要有清晰的思路和行动计划，要运用中国传统文化与西方先进的安保技术和管理方式进行融合，加以应用。另外，要对传统与非传统如何继承与发扬，如何转化和提升进行深入思考和研究。中华民族五千年的文化积淀给我们留下了非常宝贵的精神财富，这是我们安身立命乃至事业发展的根本和基础。同时，还应该虚心学习西方企业尤其是保安企业的管理理念、经营思路和发展模式，用现代企业管理的思路去设计和运行企业，打造中西合璧、兼容并蓄的保安服务企业。

第三，把握发展趋势是实现创新的保证。有了目标、有了行动方案，还要有必备的客观条件：商机（趋势、机会）。很好地把握趋势和机会要求企业家要有敏感的洞察力，准确的判断力，以及顺时而动的决断力，当然更离不开团队高效的执行力。《保安服务管理条例》的实施，标志着保安服务进入了一个新的阶段，这是历史性的突破，也是第一次给保安服务以权威的法律规范。作为在大陆有着悠久的历史渊源和强劲的市场需求的新兴产业，保安行业有着广阔的发展空间和良好的市场前景。这样的形势，亟需大力发展本土的创新保安服务，进一步完善和优化整体保安服务结构，提高服务质量和水平，提高行业的整体形象，增强社会认同感。这是大陆保安业发展历史交给当代保安行业有识之士光荣而神圣的使命。

（二）创新中的困惑。

在南宫NG28创新实践和思考中也存在着一些困惑、不足与挑战。在大陆有一些保安企业在创新服务领域方面积极探索，闯出了一片天地。但由于企业的理念、人才和技术方面相对滞后，出现单打独斗、力量分散等特点。主要是由于以下原因造成的：

第一，大部分企业依然固步自封、画地为牢，缺少勇气，没有活力。同时创新型企业基本都在单打独斗、各自为战，没有形成合力，在与西方保安企业的竞争上明显处于劣势。

第二，在管理、技术等方面的专业人才匮乏，致使创新发展中后劲不足，尤其在人才的培养、使用、人力资源的整合上存在不足。

第三，在法律与政策方面的空白及滞后减缓了创新发展的速度。

第四，在资源的整合上，包括内部、外部，政府、社会资源的配置不足致使创新企业的发展规模偏小。

海峡两岸保安（保全）企业如何发展
？如何创新
？万达地产公司就是个很好的例子，万达地产用了20年做成了世界上最大的商业地产公司。只要我们认真总结创新方面的经验，扬长避短，发挥优势，强强联手，就一定能谱写出海峡两岸保安（保全）业发展的新篇章。

浙江警官职业学院安全防范系教授张绪梁点评：

者美杰总裁是大陆保安界的优秀代表之一，近来年他所领导的伟之杰公司致力于高端安保、海外安保业务的拓展，在国内享有较高声誉。他以“大陆保安企业创新服务的实践与思考”为题，以时间为经，空间为维，全方位、多角度阐述了大陆保安企业创新服务的背景、内涵和条件。

首先，纵观全文，本篇论文首先体现了三个“度”——高度、深度和广度。第一，在高度上，论文立意是以全球经济一体化、中国“一带一路”伟大战略为大背景，阐述大陆保安企业面临的新挑战和新机遇，并在此基础上大胆提出了全球保安服务一体化的观点。第二，在深度上，全文紧紧围绕“创新”的主题，全面深入阐述了创新服务的范围，资源管理创新和技术服务创新等内容，并提出保安综合技术服务模式的设想。第三，在广度上，文章指出了未来大陆保安服务发展的新趋势，提出了传统与创新相结合的经营模式，国内与海外兼营的经营范围，人与科技相结合的服务模式，跨界合作共赢的经营理念。

其次，本篇论文提出了大陆保安企业创新服务的关键、条件以及存在的问题及解决对策。作者认为企业准确定位是创新的首要，经营思路调整是创新的基础，发展趋势把握是创新的保证。这样就使得“创新”主题有落地之基，行文结构也显完整。

最后，从技术层面上看，无论在文章论证还是演讲中，思路清晰，语言逻辑性强，材料翔实，充分运用了历史比较法的研究思维。但若能在两岸保安市场的未来一节论述中，做一些建设性思考，则更能切中本次研讨会的主旨，但瑕不掩瑜，这仍是一次有深度的论证和精彩的演讲。

台湾警政署刑事警察局侦查科研究员余永廉：

警民合作的未来展望

——以保全业为例

由于社会型态日趋复杂，犯罪行为的质与量也随之恶化及增加。而社区大楼的广泛兴建，居住型态的改变，使得传统邻里守望相助精神日渐淡薄，社会大众对生活安全需求日益殷切。在政府警察员额无法增加，且维护治安工作日趋艰巨情形下，使得警察侦防犯罪难以全面普及社会每一角落
？銮揖炀欢佳党绦，治安工作经验丰富，在人数有限情形下，应妥善规划运用人力，规划指导民间力量辅助治安工作，方能将有限警力发挥到最大效用。

保全业是除了政府公职警察外，负责安全维护的最重要民间力量，保全业的兴盛也代表民众对于安全维护的迫切需要，保全公司在维护治安及
；と嗣巧撇踩慕巧灿又匾。因此，为了因应社会安全需求，警民合作维护治安是未来的趋势，保全业务也由过去单纯防盗、防窃、防灾等防护功能，结合各项警政业务，发展为全方位生命、财产之安全服务，进而增进警察、保全业者及其他政府机关间之互动关系，形成广大为民服务、保障安全的效率团队。本文主要讨论警民合作的模式与展望，尤其是警察与保全业的合作。

一、警民合作现况简介

警民合作并非最近的议题，美国在1960年代便发现僵化的警察政策与组织，无法因应日趋复杂的社会现象。为了更进一步发现犯罪问题，解决犯罪问题，维护民众安全，警察必须深入民间、社区，与民众合作，强化犯罪预防措施，以更进一步保障民众安全。因此，“社区警政”及“问题导向警政”等警民合作模式开始发展，包括组织义警、民防、社区巡守队及与保全业者等机构、团体合作，协助维护社会治安。

（一）警民合作重点工作简介

目前警民合作主要重点仍置于组织特定团体，赋予一定之工作任务，以协助警察执行犯罪侦防，或交通疏导等安全维护工作。因民间力量如缺乏组织或动员能力，则工作效率会受到影响，任务目标亦难以凝聚。

台湾之前就有保甲制度等民间警卫组织，其后成立义勇警察、民防团等。这些民间组织，于2004年《民防法》修正通过后，统一由《民防法》纳入规范。依据2015年最新修正之《民防团队编组训练演习服勤及支援军事勤务办法》第9条第1项第7款规定，民防团体有民防大队、义勇警察大队、交通义勇警察大队、村(里)社区守望相助巡守大队、山地义勇警察队、战时灾民收容救济站、医护大队、环境
；ご蠖印⒐こ糖佬薮蠖印⑾来蠖拥10种固定编组。其中，与警察勤务较有相关的是义勇警察（包含交通、山地义勇警察）、村(里)社区守望相助巡守队等两种组织。

依据《民防团队编组训练演习服勤及支援军事勤务办法》第10条规定，义勇警察任务为协助防窃防盗、警戒勤务、警察勤务、协助整理交通秩序及战时支援军事勤务任务等，而村(里)社区守望相助巡守队任务则为协助维护地方治安巡守、急难救护等任务。

上述这些民防组织，其性质仍接近于公职警察，包括其任务、组织、人员、训练等，皆有法律规定据以执行，其勤务执行方式，也偏重于协助警察执勤，或类似警察值勤方式，例如巡逻、守望等，其差别仅在于由民间人士担服勤务。

由于警察勤务太过于制式化，且即使加入民防组织，其值勤方式与人力配置仍难深入民间，民众仍有犯罪发生后才看见警察等不安全感。因此，更贴近民众生活的保全业因此顺应而生。保全业其特性乃属商业化提供安全维护服务，民众需付费购买服务，也因商业化特性，使得保全服务可以因应民众需要提供更完善服务，包括私人门禁管制、警报连线设施、重要物品运送、贴身安全维护等公职警察勤务无法负担的工作。

由上述说明可以发现，民防组织基本上仍属公共服务范畴，其性质与公职警察相当。民防组织固然可以分担部分警察工作，但欠缺深入民间特性，无法因应民众需求，其警民合作模式，偏向于协勤角色，较无互补作用。而保全业功能则正好填补警察无法担负的工作，提供更贴近民众的安全维护服务，其性质有互补作用，故其警民合作模式，应朝向相互提供信息，共同维护治安方向迈进，方能提供民众更全方位的安全服务。

（二）美、英、日警民合作概况

其他国家和地区的警政思维和警民合作机制，可以作为警政改革的参考。

1、美国。美国在1970年代起即开始推广“社区警政”，强调警察与社区民众共同预防犯罪，维护治安理念。警察与民众不再是政府与人民的上对下关系，不强调领导或指挥，而是基于新的“公共行政”理念下的伙伴关系。

“社区警政”内涵包括公众谘商、组织调适、社区动员及问题解决等4个核心要素。警察居于指导地位，提供社区居民治安维护措施与配合方式，包括犯罪预防新知及居家安全建议等，共同维护社区治安。

美国警察组织系以警察（分）局为单位，并无派出所编制，与居民较缺乏邻近关系。因此，其相当重视警察局与社区间的联系合作，用以拉近警察与居民间的合作情谊。

2、英国。英国继美国之后，在1980年代开始推动社区警政，1984年英国《警察与刑事证据法》特别规定，警察部门必须成立一个委员会，咨询居民的意见，作为调整警政工作的依据，并促进警察与民众的和谐关系。英国警察部门也特别为此，推动一个包括民众需求调查、民众教育与防范犯罪倡导、公共关系、犯罪预防计划等4个项目的警民合作计划。

英国后续也推动了守望相助、义勇警察等民间团体协助维护治安工作，包括协调不同机关，进行社区资源整合的工作计划，以服务绩效为导向，进行警政工作的改造。

3、日本。日本警察制度与台湾较为相似，皆有派出制度，甚至更为细密，设有警勤区，每一警察均分配辖区，负责辖区内治安维护，及与民众接触，维持良好警民关系的工作。

除了派出制度外，日本另一广受民众好评的警民合作工作，即将许多退休警察招聘为商谈人员，在派出所提供民众犯罪预防等咨询服务，一方面减轻警察工作，一方面这些退休警察依据自己丰富的警察经验，提供民众犯罪预防知识，及居家安全建议。这些咨询工作使得日本民众对于警察满意度增加，也增进民众配合警察维护治安工作的意愿。

日本基于细密的警察派出制度，加上社区同样设有犯罪预防协会，且社区治安工作由社区犯罪预防协会来主导，警察机关配合调整勤务，这样以社区民众为主，与警察机关保持密切联系，相互交换意见，共同维护社区治安的方式，达到良好的警民合作与犯罪预防效果。

（三）警民合作的理论与分析

从上述警民合作的介绍，可以发现警民合作有几项重要的理论基。

1、社区警政。社区警政可以说是目前警民合作的最重要核心理念，它包括了“以社区为中心”、“以民众为基础”、“以犯罪预防为重点”的警政改革方案。警察部门改变以往以警察思维为中心的工作概念，不再强调制式化、统一化、以打击犯罪为目标的警政计划。而改以聆听民众声音，关心民众安全，机先预防犯罪，规划因地制宜的警察勤务，配合社区总体营造，由下而上的建立以打造健康安全社区为目标的警政行动方案。

2、公共关系。新时代的警政强调与民众沟通，建立良好警民关系，提倡信息公开交流，藉由民众了解警政，而进一步关心警政，提出建言，及配合警政规划，达到警民一体维护治安的目标。建立完善的警察公共关系制度，是改善警民关系，促进警民合作的重要因素。

3、民力运用。警民合作最重要的实践，就在于民力运用。民力运用的态样繁多，大致可分为不特定民众参与的犯罪预防计划，特定民众参与的民间协勤组织，及商业化保全体系。

包括社区警政在内的犯罪预防与民间协勤计划，大部分还是由警察部门担任主导角色，由警察机关依据治安状况与民意导向，规划提供改善方案与意见，招募民众参与实施。既然是由警政体系出发，其发挥效果与执行态样，仍属于公共服务的一环，较难切入民众私人领域。

商业化保全体系便成为民众维护自身安全的首要考量。商业化保全服务，虽然属于民众付费购买的私人安全服务，但在犯罪预防角度上，私人保全体系仍旧得以发挥极大功能，如果公共服务与私人服务能够结合共同维护治安，则犯罪死角显然大幅减少，犯罪预防体系才能更为完善。

二、保全业务现况与发展

保全业务性质攸关社会治安，影响民众生命、财产权益至巨，且保全人员工作性质事涉安全与犯罪预防，具有一定之危险性，应备有特殊之安全装备及设备才能值勤。故为兼顾民众生命、财产权益及公共利益之
；，《保全业法》立法之初即将保全业列为许可制，以强化管理及确保其值勤安全。因应社会复杂化及民众安全需求增加，保全业务也越来越多样化，此种以民间力量维护治安，在政府立场均乐观其成，除了可以减少政府开支，民众也可以得到更多安全保障。

（一）保全业务与法制

台湾第一家保全公司于1978年成立，随着社会快速变迁，已逐渐成为维护社会治安及犯罪预防不可或缺的基石。保全业与人民生活愈来愈紧密，健全发展的保全业是人民生活安心的基础，而保全业的健全发展正系诸于《保全业法》。

现行《保全业法》于1991年公布施行，全文共23条，针对保全业的申请许可、主管机关、业务范围、公司制度、设备条件、人员资格、教育训练、契约规范、检查管理、责任保险、罚则等一一规定。《保全业法》公布施行至今已逾20年，其中虽有部分修正，但整体规范并无大幅变动。

保全业务实务上可分为系统（安装警报设施）、驻卫（岗哨警卫）、人身（贴身保镖）及运送保全等四项业务，其中驻卫保全约占市场9成以上。保全业务受限于法令规范，只能从事上述四项业务，但事实上，民众对于保全需求日益增加，而保障安全的范围，涵盖一切人类活动范畴，故传统上的保全业务分类，是否足以因应民众安全需求，及警察部门期待的警民合作共同维护治安工作，仍值得探讨。

（二）保全业务未来发展趋向

因应时代变迁及社会发展，施行已逾20年的《保全业法》，未必符合现代社会所需。近年来已积极研修保全业法，期待在业务规范、人员素质、设备装备、管理效率、企业发展等面向，都能有所精进。

保全人员的主要职责为接受委任人（含个人、企业、团体、公寓大厦管理委员会或政府机关）委托，执行其生命、身体、财产安全维护之任务。保全人员并不具公权力，因此，发现犯罪时，只能担负监视和通报公务机关的责任，其他秩序维护工作，亦不具强制力，且通常必须单独值勤。由保全人员值勤方式可以发现，保全工作主要是预防和发现犯罪，及自我防卫，在这些面向上，可以探讨保全业务的发展方向和警民合作的方式。

1、驻卫保全。驻卫保全执行业务方式以门禁、人车管制、区域巡逻、守望等为主，其主要负责封闭区域的安全维护和事故通报处置。驻卫保全因人力因素，通常附带监视录像系统，以增加监控范围和效果。且在封闭区域内进行门禁管制和巡逻，使得驻卫保全人员对于区域内的进出人车、场所使用状况有所认识。如果驻卫保全能够在监视录像系统及人车、场所辨识上，与警察等公务部门合作，例如增设监视器，协助监看区域周遭邻里治安状况，或提供录像资料，以及可疑人物、场所情报，并配合警方犯罪情报，于一定时间注意区域内外之可能犯罪状况，则能大幅增加犯罪监控者，符合情境预防犯罪需求。

驻卫保全既负责监控服务，则现行政府公共事务部门，涉及监控管理者，都可研议交由驻卫保全人员，或配合公务部门人员执行。例如森林、水利、动物、公共设施、环境等
；ぱ彩毓ぷ，甚至坊间食品安全调查、水污染安全监控调查、空气污染防治等经常事务性工作，都得经由适当训练，交由保全人员去负责监控、执行，以减轻政府人力负担，增进公共事务处理效率。

2、系统保全。系统保全以至委托场所安装自动警报系统，并连线至业者所设之中央通报管制中心，由管制中心依据警报来源派遣保全人员前往查看、处理警报事故等业务为主。系统保全自动警报系统，除了单纯提供声音讯号，亦可结合监视录像系统，传输影像讯号供中央通报管制中心实时辨识事故状况，以做必要处置，可加快处理速度，并避免误报状况。

系统保全是缺乏区域驻卫保全人员时，进行防窃等安全维护的最好方案。惟因成本考量，一般家庭住户申装比例较低，多为商业或企业用户安装。如果系统保全业者能够降低申装门槛，使一般家庭用户都能安装警报设备，则能大幅提升居家安全防护效果，减少住宅窃盗的发生率。

另系统保全一样能增设监视录像设备，协助警方搜集犯罪情报，强化防卫区周遭邻里安全。在防止失踪部分，系统保全可以发展人、车追踪系统，协助失踪人口，或被窃车辆的行踪通报，增加寻回率。

系统保全业务着重科技发展，在整体保全业务中，随着科技日益进步，其发展性也越高。未来可针对人类生活的一切安全事务，发展通报管制设备，协助警察等公共事务部门，做好各项安全维护工作。

3、运送、人身保全。重要物品运送与贴身警卫业务，是相对单纯与专业化的保全业务。只是，现行警察各项勤务中，其实也不乏与运送及人身保全相似的工作。例如：警察依然负担现金运送与
；っ裰诹烊〈蠖钕纸鸬墓潭ɑ蛄偈鼻谖，也担负许多重要人士的固定或临时贴身警卫勤务，包括协助许多公务部门执行调查业务及安全维护。这些勤务值勤方式，与保全业务并无重大差异，而如同英国将警察勤业务外包概念，对于政府来说，聘用警察与聘用保全去执行这些勤务，可以纯粹是成本考量，因为警察每多执行一项勤务，相对地就减少从事其他安全维护工作的机会。这些机会成本，都会反映在警察维护治安成效上，政府应该考虑的，只有警察与保全谁来执行这些工作较符合效益，剩下的雇用、委托、训练与法律授权等问题，并非难以解决的障碍。

警察机关与保全业核心工作，都以安全维护为主，因此，保全业素有“民间警察”之称，差别在于警察维护的是公众的安全，较着重公益面向，而保全业则局限在特定的对象上，以营利为目的。惟从整体治安之观点来看，保全业与警察大部分安全维护工作仅有执行强度（强制力）之不同，其余任务执行方式与目标几无二致，因此保全业能够分担警察工作的负荷，强化彼此协调联系，发挥互补与相辅相成的效果，形成双轨严密的治安维护体系。

三、警察与保全业合作模式与展望

综合前面的分析，警察与保全业充分合作，是未来警民合作共同维护治安的趋势。以下就警察与保全业合作模式，提出几点建议：

（一）协助犯罪侦防

1、犯罪侦查。虽然保全业务着重在预防犯罪，但是犯罪侦查前阶段重点在于情报与证据搜集。保全人员（含自聘警卫）人数众多，深入民间生活，较公职警察更能获取民众信任。如果保全人员能有效协助警察进行犯罪情资搜集与通报，在警察未到达现场前协助保全证据，与现场安全警戒，并通报可疑人士行踪，则对于警察侦查犯罪将有所助益。

对于将保全人员作为犯罪侦查的协助者角色，警察部门应给予保全人员必要的专业训练，包括辨识警戒区域可疑的毒品制造、贩卖场所，协寻通缉犯、失踪人口和失窃汽机车等，以及提供监视录像等信息。

2、犯罪预防。保全业务本质就是以犯罪预防为主，但除了私人安全维护，在公共领域，保全人员一样能经由训练具备相当公职警察职能。现阶段犯罪预防包括制止诈骗、
；じ居住⑿Ｔ鞍踩戎匾滴，并非由警察机关专责执行，警察人员和教育、妇幼、社会等主管机关，可以共同训练保全人员执行可疑诈骗警示，规划夜间妇幼安全走廊、公园、车站等巡逻，校园安全维护，及参与犯罪倡导、
；で嗌倌晗钅康裙婊疃。

（二）替代警力方案

警察主要业务大致可区分为行政（营业管理）、保安、交通、保防、外事、刑事等主要业务，协办业务则可多达上百项，几乎包括所有政府部门的各项业务，都需要警察人员协助执行。警察人员因具备强制力，且配备武器，行政部门为安全因素，多希望警察人员协同执行各项勤业务，甚至以人力不足等理由，或行政法令涉及刑事罚，而要求完全交由警察人员单独执行各项检查、调查业务。

警察人员协办业务繁杂，其中包括许多为民服务事项，且未必事涉安全因素，让民众享有等同警察人员执行勤务的特别权限。这些为民服务或行政协助事项，或许与警察公共关系及政府一体概念相关，但基于成本考量，及警察业务排挤效应，相关效益未必彰显，引发检讨声浪。

删减警察协办业务，使警察工作回归正轨，强化治安维护效能，已是此刻正积极研讨的议题。但这些删减的勤业务，如果没有替代方案，则问题仍旧存在。以安全性而言，保全人员不论是装备、纪律和训练，都仅次于警察人员，且基于付费原则，可以严格挑选适当人员执行任务，尤其较为年轻的退役军、宪人员投入保全工作，及强化保全证照、认证制度，使得保全人员成为警察协办业务的最佳替代方案。

除了警察协办业务的删减替代，警察本身主要勤业务亦在检讨之列，警察与保全业在各项驻卫、系统、运送与人身保全业务上，值勤方式多有重叠，如果单纯的岗哨、巡逻、运送、随护等勤务，似可以考量由保全人员替代。另除了完全替代，也可以部分替代，由警察人员担任主要执行者，保全人员协同执行，一样可以达到节省警力的效果。

在现代政府朝向小而美的组织改造思潮下，警察部门已难以维持庞大的组织和人力，为维持治安维护能量，强化警民合作，是必须走的方向。警察部门除了思考如何精简勤业务，更重要的是要建立警民合作良好制度，成立沟通平台，倾听民间声音，强化教育训练，完善法令规范，提升保全人员值勤水平，以因应未来治安工作严峻的挑战。

（三）民众安全照护

警察负责治安维护，最主要目的还是
；っ裰诎踩。而民众安全事涉广泛，除了一般预防犯罪，民众关心的安全议题，例如老幼外出安全、个人信息安全、企业信息安全、食品安全、交通安全、产品安全等，虽然并非与犯罪直接相关，但这些安全议题都可能引发社会不安，或形成犯罪问题，例如个人、企业信息的外泄，变成诈骗犯罪利用的工具等。

因此，广泛的社会安全议题一样是警察部门关心的事务。这些安全议题，警察人员难以一一兼顾，必须靠民间力量共同投注心力，才能有效保障民众生活安全。以保全业为例，在老幼外出保全、个人信息保全、企业资安保全、食（产）品安全调查、交通安全维护等面向，都可以发展保全服务项目，或藉由政府聘用，或接受私人、企业委托，提供相关安全服务，任何社会安全议题，都可以研议提供保全服务，以发挥最大的警民合作、保障民众安全成效。

展望未来，政府应积极建立警察单位与保全人员的沟通管道，经由“落实管理”之辅导协助，逐步迈向“互助合作”之伙伴关系，进一步强化与保全业者联系，提升保全业形象及保全人员荣誉感，激励保全人员协助治安维护工作，运用保全人员多元化、全方位深入民间之特性，对所服务区域内人、事、物的深入了解，弥补警察在私领域处理治安问题之死角，共同营造祥和安全之社会。

台湾警政署刑事警察局副局长黄嘉禄点评：

以往治安维护是警察最重要的工作职责，但随着时代变迁，警察工作日益繁杂，反而有渐渐失去工作重心之虑。但社会安全议题，仍旧是政府部门最重要的工作项目之一，警察又是政府部门中最具有执行力的单位，在警察人力无法大幅度增加的情形下，促进警民合作，共同维护治安，已是未来的一大发展趋势。

本文主要讨论警民合作的模式与展望，尤其是警察与保全业的合作。警民合作是警察机关一直以来的重要政策，尤其政府组织因应时代变迁进行改造后，警察员额已无增加空间，但警察业务却没有减少的迹象。因此，本文首先介绍警民合作的现状，并和其他世界先进国家警民合作模式做一比较，再进行理论的探讨和分析，作为分析警民合作未来发展方向的基础。

基于保全业是民间安全维护的最重要力量，更是警民合作的重要内涵，本文亦介绍目前保全业的业务重点与法制，配合保全业法正进行修法作业，一并分析未来保全业务的发展方向。

最后，依据上述警民合作与保全业务分析，探究警察与保全业合作模式，分为协助犯罪侦查与预防、警力替代方案与更全面的民众安全维护，以展望未来警察与保全业的合作新契机。

浙江警官职业学院安全防范系教授张绪梁：

整体思维视野下保安职业资格认证问题研究

保安职业资格认证是指按照《保安员职业技能标准》的要求，通过技能考核鉴定站机构对保安从业人员的保安服务技能水平和职业资格进行客观公正、科学规范的评价和鉴定，对合格者授予相应的国家职业资格证书的活动。保安员职业资格证书是保安从业人员就业、晋职的通行证和证明文件。

在看待大陆保安职业资格认证的问题上，应运用整体思维观。整体思维又称系统思维，它认为整体是由各个局部按照一定的秩序组织起来的，要求以整体和全面的视角把握思维客体。整体思维观以连续性、立体性和系统性为思维原则，运用整体法、结构法、要素法和功能法等思维方法指引人们认识、改变世界。

首先，保安职业资格认证自身体系建设问题需要系统性思维方法。保安职业资格认证自身体系建设是当前保安服务业发展的重中之重，实践中有探索，但成型、相对完整的体系尚未形成，需要理论支撑。本研究试图在此方面予以突破。

其次，保安职业资格认证问题研究需要横向的思维方法。从功效的角度出发，保安职业资格认证问题体现了三方的价值追求。保安行业从业者通过职业资格认证获取更好的就业机会和工薪待遇，保安服务企业通过职业资格认证获得满意的专业人才，保安客户单位通过职业资格认证获得更高的保安服务质量。从保安职业资格认证问题的角度出发，务必与保安员就业制度、保安员劳动保障制度、保安企业资质认证制度、保安职业教育培训及与相邻行业职业资格认证关系等问题联系起来。处理好与上述问题之间的关系，是研究保安职业资格认证问题的重要命题。而这种横向联系研究模式正是整体思维观中立体性思维原则的具体运用。

最后，对待保安职业资格认证问题需要渐进性和前瞻性的眼光，以客观的态度认识与其他成熟行业职业资格认证体系之间的差距，以发展的眼光看待与国际保安行业职业资格认证的对接。这种研究方法也是整体思维的连续性原则的具体要求。

一、保安职业资格认证体系的设计

大陆保安服务业发展已经31年，全国有450万保安从业人员，5000余家保安服务企业，从事守护、巡逻、押运、技防、安全咨询和风险评估等专业性较强的安全防范服务，为维护一方平安，促进社会稳定做出了积极贡献。但应看到保安行业的职业化进程非
；郝，社会对提高保安服务质量和从业人员职业素养的呼声很高，从业人员对自身职业能力认可和晋升职务证明的要求强烈，保安服务企业对保安技能工种差别化要求及人员配置的困惑很大。这些均是启动保安职业资格认证的社会基础。同时，大陆保安服务业已被列入国家职业分类大典（职业编码为3-02-02-01），相关部门出台了《保安员职业技能标准》、《保安服务管理条例》、《保安员培训教学大纲》，这些均是保安职业资格认证的必要前提。

所谓保安职业资格认证体系的设计，就是依据职业技能鉴定的基本原理，结合保安工作实际，将职业技能鉴定应包含的结构、要素和功能等要素置于同等位置对待并加以有机结合的智力性活动。职业资格认证体系内部构建将直接关系到职业资格证书的公信力和权威。因而应树立质量为本的设计理念并坚持始终。就保安行业实际情况而言，设计保安职业资格认证体系，应重点抓住技术支持系统、实施与运作系统等两个方面的建设问题。

（一）保安员职业技能鉴定机构的建设

职业技能鉴定机构是职业技能鉴定工作的组织实施、指导协调机构
？煞治耙导寄芗ㄖ傅贾行暮图ㄕ。其中职业技能鉴定指导中心负有对技能鉴定所站建设、考评人员队伍建设、鉴定命题管理、考务工作和证书管理负有指导、检查、考核等职责。目前在大陆的职业技能鉴定指导中心组建模式有两种，一是大陆人社部组建的职业技能鉴定指导中心，二是大陆行业部门组建的行业特有职业技能鉴定指导中心，一般是依托本行业协会组建。当前保安行业没有设立全国性的职业技能鉴定指导中心，各地零星开展的保安员职鉴工作是依托于属地人社部门职业鉴定指导中心来进行的。但建立独立、统一的保安行业职业技能鉴定中心是必要的，行业自主评价是未来职鉴工作发展的大势所趋。

在此基础上保安职业技能鉴定站建立也要同步进行。在鉴定站布局安排问题上，应考虑就近原则，设国家总站，省中心站和地市分站。至于鉴定范围的限制应考虑两个要素，一是鉴定站条件能否满足相应级别鉴定的能力和水平，如考评员数量和规格、鉴定考核设备、场地条件。二是相应级别的考证需求量的大小。

（二）保安员考评员队伍的建设

考评工作是职业技能鉴定的核心活动，考评人员是职业技能鉴定活动中最重要的要素之一。建立一支“科学严谨、开拓进取、务实高效、公正廉洁”的考评员队伍是保证职业技能鉴定的质量的关键。依照大陆劳动法律规定，考评人员实行资格认证制度。由职鉴中心对考评员申报资格进行审核，组织培训和考核，然后颁发考评员证。

从保安行业的实际情况来看，考评员队伍的组建需要注意的问题有：

第一，资格申报条件多元化问题。依据人社部门的相关文件，对考评员的申报有“应当具有高级以上职业资格或者中级专业技术职务以上资格”的规定，并增加“在保安行业有一定专项保安业务岗位任职年限和学历水平的人员”的并列条款，以便吸收行业中优质专业人才加入考评队伍。

第二，考评员资格培训必须坚持教评结合的原则
？计涝钡募寄芸己艘笞匀灰哂谟κ哉，即不仅自己会操作，而且懂考评。在考评员资格培训中务必强调实务性，邀请职鉴方法专家传授考评技术和实施方法。选择符合培训师资、场地和设备的院校单独组班培训，以技能操作为教学形式，以模拟考评做为考试方式。

第三，考评员的分级分类管理问题。保安职业技能的一大特点是广且杂，单一技能的考评人员不能适应所有保安技能的职鉴要求。如会队列训练的考评员不一定会技防技能，会人防基础技能的考评员不一定会押运技能，所以在组建保安员职鉴考评队伍时，务必要注意人才来源的广度，将申报人员的专长与保安员职业技能鉴定考试相对应起来，组建诸如人防科目考评员、押运科目考评员、技防科目考评员和安全评估科目考评员等类别的考评员队伍。再依据一定的考评经历、职业操守考核的基础上分出考评员和高级考评员两级。

（三）保安职业资格培训教材建设

职业资格培训教材和大纲建设是保安员职业资格认证体系中一项基础性工作。它既是职业标准的一个具体化产物，也是职业资格技能考核的主要参照。编制职业资格培训教材和大纲需要坚持以下几点：

1、坚持以能力导向的编制理念。在教材编写上，必须切合保安行业实际，根据保安员职业等级的区别要求，提炼出保安服务核心技能，选取合适的内容，技能操作单独为一个单元，多以“程序”、“步骤”、“要求”来序化章节，增加图表、实例和方案的比重，以满足保安市场人才品质和规格的需求。

2、坚持以职业标准为基本依据的原则。编写教材和大纲时必须严格按照《保安员职业技能标准》来进行，教材编写人员应在深入剖析、领会《保安员职业技能标准》立标基本精神的基础上，梳理出保安员的应知应会的知识和技能点，突出职业能力的内容，体现职业等级间的知识和技能梯度。

3、坚持考试用书的基本属性原则。一是知识点的严谨性要求。二是兼顾培训活动的组织实施。教材以一个职业等级就一本职业培训教材的成册模式为宜。

（四）保安职业技能鉴定题库的开发

同其他行业一样，保安员职业技能鉴定命题要回答三个问题：保安员职鉴命题的理论依据是什么，保安员职鉴命题的技术要求是什么，保安员职鉴命题如何开展。

从命题的管理来看，应尽快组建保安员职业鉴定专业委员会，该组织是具体负责保安职业的命题、考务、教材等技术服务、指导与咨询的专家性工作机构。遴选一家单位作为命题开发的主体单位，抽选各方专家组建开发团队
；签约教材和题库开发协议，明确双方的权利、义务与职责
；合理制定开发方案和计划。

二、保安职业资格认证与相关制度的衔接问题

推进保安职业资格认证工作务必做好与相应工作的协调关系，在工作上相互配合，在制度上相互衔接。从行业监管和劳动保障整体工作而言，推行保安职业资格认证工作重点应考虑以下三个方面。

（一）保安职业资格认证与保安员就业制度相衔接

就业制度决定职业资格认证的方向，资格认证是完善就业制度的主要基础和手段。保安职业资格认证的直接目标是让符合条件的从业者获取保安员职业资格证书。保安职业资格认证与保安员就业制度改革相衔接，就是要使保安员职业资格证书真正成为保安行业从业者在劳动力市场求职就业的“通行证”。

1、保安服务市场对保安职业资格证书数量、规格、品质的要求。市场就业机制是大陆就业制度改革的方向。要发挥保安员职业资格证书在保安服务市场“通行证”的功效，必须满足两个条件：一是保安从业者的持证量以及证书等级结构能够达到市场的需要。二是保安职业资格证书质量能够满足客户单位真正的安保服务要求。

2、推行保安员就业准入制度。保安职业资格认证工作推行需运用就业政策的支持。2000年3月，原劳动保障部颁布《招用技术工种从业人员规定》，要求从事技术复杂以及涉及国家财产、人民生命安全和消费者利益的职业的劳动者，必须经过培训，并取得职业资格证书后，方可就业上岗。2010年，国务院颁发的《保安服务管理条例》第十六条规定，年满18周岁，身体健康，品行良好，具有初中以上学历的中国公民可以申领保安员证，从事保安服务工作。以上便是保安员就业准入的法律依据。

（二）保安职业资格认证与保安职业教育培训改革相衔接

职业资格认证是引导和规范职业教育培训的主要手段，职业教育培训是保证职业资格认证质量的必要前提。保安职业资格认证与保安职业教育、培训的改革发展相衔接，就是要充分发挥职业资格认证制度在保安职业教育、培训工作中的桥梁作用。保安职业教育培训是一个笼统的大概念，具体又划分为保安职业教育和保安职业培训两类。

1、保安职业教育与保安职业资格认证。当前大陆保安职业教育有中等和高等职业教育两个层级。保安职业教育与保安职业资格认证之间的必然联系无可置疑。二者本质上均以提升专业人才职业能力为活动目的。保安职业教育需要引入保安职业资格认证体系以提升人才品质和市场竞争力，而保安职业资格认证也需要通过保安专业学生来拓展认证的覆盖面。

2、保安职业培训与保安职业资格认证。保安职业培训有可划分为职业资格培训和在岗培训。从目前的情况看，这两类培训都存在办学基础条件薄弱，教学内容与行业脱节，教学手段单一和教学模式落后等问题，以保安员职业能力开发为重点的职业培训体系尚未形成。职业资格培训的直接目的是考取相应职业资格证书，因而务必要依据职业资格培训大纲、教材来开展，理论要精讲，技能要实训。而在岗培训，要按照“缺什么，补什么”的原则按需教学，可以不成体系，但务必注重实效。

（三）保安职业资格认证与企业资质、人力资源管理制度改革相衔接

推行保安职业资格认证制度，就保安员个体而言，证书的意义不外乎职业的认同感和经济收入的预期回报率。从保安企业角度来看，通过证书识别，减少用工风险，降低用人成本，以提升企业的经济效益和管理水平。企业获利与持证人收入期望值看似矛盾，实则为一体。从企业长远利益来看，人才是市场竞争的根本。

三、保安职业资格认证与相邻行业的职业资格认证制度相衔接

保安员职业资格认证与相邻行业职业资格认证相衔接是整体思维观下的横向比较研究。理清它们之间的关系有助于保安职业资格认证树立权威，彰显特色。

无论从保安服务企业实际运营的业务范围，还是从《保安服务管理条例》规定的业务范围来看，保安职业所包含的工种门类非常广泛。这样就不可避免地与一些相关行业的职业工种有交叉、重合的内容。据笔者不完全统计，与保安职业资格证书所含内容相交叉的职业证书种类达13种之多。这些证书所含的知识、技能水平，或完全或部分适用于保安服务活动中，这样就产生了诸如合并、转换、衔接等问题。

在当下缺乏顶层设计的背景下，保安员职业资格认证的设计者仍是要坚持以行业需求为基本理念，以保安职业标准为依据，兼并、遴选、整合相关行业的业务知识和技能，构架具有保安行业特色的职业鉴定体系。以下笔者仅选择消防、安防、保卫等三个与保安行业有紧密联系的行业展开二者关系的论述。

（一）与消防行业职业资格认证的衔接

消防行业职业资格认证工作启动于2006年，2008年在大陆正式开展认证工作，目前开展的职鉴证书种类是“建（构）筑物消防员”。虽然在大陆保安行业中也出现过消防业务保安员，但无论从大安保的细化分工趋势，还是消防行业专有领域出发，二者仍是长期并存的。对于保安行业而言，消防工作的社会化、职业化不是保安行业应考虑的内容，但与之交叉融合是必然。人防业务保安员需要一定的消防知识和技能，消控岗位也有保安员在承担。笔者的建议是，将消防作为一个单独
？榱腥氡０苍敝耙底矢袢现さ奶逑抵，使之保安员基础职业知识和能力体系中的核心内容，并覆盖所有岗位的保安员。

（二）与安防行业职业资格认证的衔接

安防行业，也称技防行业。安防行业有自己的职业标准，也有工种划分，如“安全防范设计评估师”、“安全防范系统安装维修员”，甚至开发了全国性的培训教材和题库，部分地方已经展开了职业资格认证工作。技防业务是保安企业的主要经营业务范围，大力发展技防业务已是保安企业发展的趋势。

（三）与保卫行业职业资格认证的衔接

严格的说保卫不可称之为行业，而是一个系统，称之为保卫系统。保卫业务存在于大陆金融、高校、科研、医院、文博等重点单位和要害部门。保卫行业的职业资格认证工作起源于2005年，由上海市公安局和劳动局创设，随后杭州、南京、昆明等地陆续开展。二者的整合必要性和可行性需要论证。二者的目标是趋同的，均以保障一方平安为己任。同时两个行业在新形势下不断地交叉和在融合。当前单位内部安保工作社会化、市场化进程在加快，承接单位内部安保工作无论人防，还是技防都有保安公司参与。因而，二者认证体系的合并是有现实基础的，也是未来发展的必然。

四、保安职业资格认证未来发展趋势预测

虽然在当前保安职业资格认证正处于起始阶段谈未来发展趋势有不合时宜之嫌，但整体思维的连续性原则要求研究者须以前瞻性的眼光看待问题，借鉴相关成熟行业的职业认证实践经验和智力成果，指明方向，少走弯路也不失为一个明智之举。

1、细分职业，分类认证是发展趋势之一。随着职业的发展，必然会划分出不同的工种、岗位，而与之对应的认证体系也将采取分类认证。目前在保安行业中已经出现分类认证的雏形，如存在人防、押运、技防、安检、随身护卫、风险评估等业务性质与范围区别相对明显的岗位群，有总经理、区域经理、大队长、中队长和分队长等层级分明的企业组织架构。在未来几年，还可以启动诸如监控值机、预警处置、大型活动安全检查、大型活动安全风险评估等专项职业能力证书。该证书表明持证人具备了从事保安职业岗位所必需的基础工作能力，同时也可作为申请保安员职业技能鉴定时接受过相关职业资格培训的证明。

2、职业资格证书整合和置换是发展趋势之一。第一，准入职业资格证与水平评价职业资格证的整合。根据大陆国务院《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》 （国发〔2014〕27号，下称决定）文件精神，因保安员准入职业资格的法定性和保安行业的特殊性，保安员不属于清理的对象。但并不说保安员职业资格证体系没有整合的空间。《保安服务管理条例》规定的“保安员证”从性质上说属于保安员从业资格证或准入职业资格证，它规范了从事保安服务学识，技术和能力的起点标准。而保安员职业资格证则属于执业资格证或水平评价职业资格证，它规定了从事保安服务在学识，技术和能力的必备标准。两证并存的局面将长期存在。从鼓励就业，营造人才环境及节约培鉴资源，减轻应试成本角度出发，可以考虑将二者合并。如部分省份开展“一考双证”模式，即通过保安员证考试的考生，只要加考保安技能考核（如体能），便可获得保安员证和初级保安职业资格证等两本证书。而现在部分地区推行保安职业经理人证书，属于《决定》的清理对象，可以考虑整合进保安管理师职业资格证书。而无论何种证书，纳入人力资源社会保障部门审批的国家统一规划管理是未来职业资格认证的发展趋势。第二，与相近行业的水平评价职业资格证的置换。相近行业的水平评价职业资格证书持有人想从事保安服务的，应根据与从事保安工种的相似度、原有职业资格等级等因素置换成保安员职业资格证书，如初级安防系统安装维护员就可置换中级保安员（技术防范方向）证书，但这需以保安行业采用分类认证为前提。

3、国（境）外安保职业资格证书引入和融合是发展趋势之一。随着保安服务企业“走出去”战略深入推进，中国保安服务企业及从业人员在国外从事保安服务的机会将大大增加。虽然现行的保安员职业资格证可以制作成外文版，但其在国际上的影响力及认可度很低，还要受到所在国法律及与大陆双边司法协助协议的局限。因而，大陆保安从业者获取国外（境）知名的保安职业证书是保安界的共识。具体操作可以考虑引入和融合两种模式。一是单纯引进国际知名安保职业证书。二是将国际安保职业证书植入大陆职业资格认证体系中。

质量为本是保安职业资格认证永恒的规律和趋势。保安职业资格证书真正的生命力在于证书的含金量。坚持培鉴分离、强化监管是确保证书质量的关键所在，市场机制、第三方认证是确保证书质量的制度选择。而构建保安专业人才金字塔式的数量、规格体系，稳住保安技能型（而非技术型）人才的塔基结构是未来较长一段时间保安职业资格认证工作的重点。

保安职业资格认证问题的认识需要整体的视角和系统的思维，而在具体程序上，需采取渐进式改革步骤。笔者尤为赞赏的是当前保安行业主管部门采取的“自下而上，先试先行”的保安职业资格认证工作模式，这有利于积累经验，防止出现大的偏差。

中国人民公安大学公安管理学院院长张光点评：

张绪良教授的文章具有以下特点：一是选题的重要性。随着社会的发展，专业化分工趋势愈加明显，开展职业资格认证是推动社会专业化发展、职业化管理、不断提高从业人员职业水平所必需
；也是有效开发人力资源，实现人事相符、人尽其才、提高全社会人力资源使用效能的重要途径。在市场经济条件下，开展职业资格认定，就可以明确保安人力资源的市场价值，从而大大提高人力资源优化配置的效率。

二是重点突出性
？怪耙底矢袢现な且幌罡丛拥南低澄侍，涉及到多种因素和多个领域，张教授的文章能够紧紧围绕大陆保安业职业资格认证的必要性、可行性、重点内容和问题的完善等进行探索和研究，提出了开展职业资格认证的三大要求、四大可行性、三大重点环节以及需进一步完善的三大问题，初步回答了大陆保安业资格认证亟待解决的基础性问题。

三是论证充分性。张教授的文章在突出重点的基础上，注重从多个角度、多个方面对问题展开深入研究，内容翔实，论证充分，说服力较强。

四是结论合理性。张教授运用规范研究与实证研究相结合，同时也运用了比较研究的方法，得出的结论具有针对性和合理性，特别是提出的针对当前大陆保安业亟待解决和完善的三个方面的问题，具有特别的启发意义，值得深入研究和思考。

希望学界和实务界的同仁，继续关注大陆保安业的发展，特别要加强运用经济学、管理学、社会学等多学科的分析框架探讨保安业发展的基础理论、制度设计、发展思路等，不断面对新情况，把握新规律，破解新问题，不断推动大陆保安业的健康快速发展。

台湾铭传大学社会与安全管理系副教授唐云明：

两岸保全产业未来合作的总体分析

一、两岸保全产业合作的新契机

为扩大两岸产业交流，台湾经济部门在2008年规划“搭桥项目”，并于2008年11月启动，积极推动两岸建立产业合作平台，透过两岸产业研讨会共同进行产业交流、创造产业合作商机，促进两岸经济发展。“搭桥项目”的执行方针是，透过“一年交流、两年洽商、三年合作”的规划循序渐进推动，以两岸互补互利为原则，重建两岸互信共识基础，促进两岸产业发展与国际接轨，并提升相关产业的国际竞争力。2010年两岸经济合作协议（ECFA）签订，更为台湾经济注入新的活力，为两岸的合作增添崭新的互信。

2014年12月25日，国务院出台《关于加快应急产业发展的意见》，更具体指出应急产业是为突发事件预防与应急准备、预测与预警、处置与救援提供专用产品和服务的产业。

二、两岸保全产业合作的总体分析架构

所谓“PEST总体分析”，是利用环境扫描分析总体环境中的政治（Political）、经济(Economic)、社会(Social)与科技(Technological)等四种因素的一种模式。这也是在做市场研究时，外部分析的一部分，能给予公司一个针对总体环境中不同因素的概述。这个策略工具也能有效了解市场的成长与衰退、企业所处的情况、潜力与运营方向。“PEST总体分析”，是用来对整体环境进行扫描分析，适合用于企业针对新的开发地区进行相关性评估，藉以引导出具体SWOT的分析。有专家认为，加入或调整其他的因素分析更能有效帮助个人或团队去进行总体环境扫描，如著名的奥斯丁的四层面模式、艾克的五层面模式、琴特与杜坎六层面的总体环境分析模式等。

三、两岸保全产业合作的风险分析

针对保全产业的特性，笔者选择艾克的五个层面模式，作为两岸保全产业合作的风险分析的主要架构，亦即将下列各层面的子因素作为风险评量的主要因子。包括：1、人口层面：年龄、所得、家庭结构、地理分析
；2、文化层面：生活方式、时尚风气、舆论
；3、经济层面：国家总体经济、产业经济、利率、通货价值
；4、政府层面：政策法规、租税政策、政治安定
；5、科技层面：原有科技的成熟度、新兴科技。

风险评估的目的主要包括两项。首先，风险评估能增加风险判断的客观性
；其次，风险评估指出风险因子的风险等级，使得决策者能迅速掌控主要风险来源，并在有限的资源下，有效运用现有的资源处理风险等级最高的因子，以获得最大、最快的风险管理效果。本研究在风险评估的主要因子确定后，着手设计“两岸保全产业合作的风险调查表”，访谈长期投入台湾保全产业研究及实务工作的学者专家，就五个层面共16个风险因子逐一评量。专家认为，台湾企业未来如要投资大陆保安产业，则政府层面的租税政策与政令法规两项，是必须特别关注的高风险项目。

四、结论与建议

台湾企业在未来赴大陆投资保安相关产业时，必须掌握大陆最新租税优惠政策调整动态，做好面对大陆租税优惠环境逐步调整情况下仍能维持竞争优势。

由于“PEST总体分析”模式，主要是用来对整体环境进行扫描分析，适合用于企业针对新开发地区进行相关性评估。未来台商如果投资大陆保安服务产业，则可根据本身条件，藉以引导出更具体的强弱
；治觯⊿WOT）分析。

台湾铭传大学社会与安全管理系主任范国勇点评：

2010年两岸经济合作协议（ECFA）正式签订后，为两岸的产业合作增添了新的互信平台，促使台湾产业亟思进军大陆服务市场。为此，本文重点研究两岸保安业未来合作存在的风险，先通过“PEST分析”模式分析，又结合艾克五层面的总体构架进行探讨，就其16项主要影响因子进行针对性访问，再对这些因子进行风险评估、排序，得出了相关结论，即政府层面的“租税政策”、“政令法规”是风险最高的两个项目。本文的研究较为深入，且论证充分，有较高的实践价值。未来，希望两岸保安业交流更加深入，希望唐云明教授的研究能对两岸保安业发展起到借鉴价值。

中国人民公安大学公安管理学院院长张光：

大陆保安业：历史演进、发展定位与科学监管

一、历史演进

从世界范围来看，现代意义上的保安业产生在西方国家19世纪中叶，随着工业文明的发展，当时的西方国家出现了严重的社会财富两极分化的趋势，由此带来了与公民财产与人身安全相关的犯罪率的急剧攀升，公众要求维护社会治安稳定的呼声也越来越强烈，而与此同时，警察机关又难以完全满足全社会对于安全防范日益增长的需求。1850年，美国人阿兰·平克顿开设了美国第一家私人侦探机构——西北侦探所，标志着现代私人保安服务业的正式诞生。随后，私人保安服务业在英国、德国、日本等其他西方国家产生并发展起来。

在中国，提供有偿安全护卫服务的行业可追溯到以前的“镖局”，其主要为顾客押送重要钱款物品、护送重要客商，受雇于私人护卫等。到了20世纪初，源于社会的动荡和安全提供方式的改变，以当时最大的镖局“会友镖局”的关张为标志，中国特色明显的“镖局式”安全服务退出历史舞台。

大陆现代意义上的保安服务业起步于20世纪80年代，其标志性的事件就是2014年12月18日深圳市成立首家保安服务公司。大陆现代保安服务业发展历程按照管理范式可划分为以下三个阶段：

第一阶段：鼓励发展阶段，时间跨度为1984年至1987年。自深圳蛇口成立第一家现代意义上的保安公司后，1985年全国政法工作会议给与充分肯定，在政策鼓励下，此后3年间，全国有23个省市区相继成立99家保安服务公司。与此同时，对于属于现代服务业的保安服务业这一新生事物，政府相关部门尚未有较为明确和深入的认识，同时，经济领域市场化程度还不高，还难以出台较为系统的政策规范，而按照其业务范围自然划归公安机关管理。

第二阶段：规范发展阶段，时间跨度为1988年至2009年。鉴于保安服务市场需求的增长和各地保安公司的大量出现，为进一步整顿保安市场秩序、加强行业管理，1988年7月2日，公安部出台《关于组建保安公司的报告》，明确了公安机关的监管主体责任。在1999年国家颁布的《政法机关保留企业规范管理若干规定》和公安部2000年制定的《公安部关于保安服务公司规范管理的若干规定》中，进一步明确了保安公司是公安机关特殊类企业，只能由公安机关独资开办的要求。此后，公安部于1994年颁布了《公安部关于禁止保安服务公司经营各类枪支的通知》、1997年颁布了《公安部关于清理整顿保安服务行业的决定》，公安部等五部委于2002年联合发布了《清理非法保安组织、规范保安服务市场专项整治工作方案》
；公安部于2006年发布了《保安服务操作规程与质量控制》(GA/T594-2006)，经劳动和社会保障部、公安部批准，于2007年发布了《保安员国家职业标准（试行）》等一系列标准，均对保安业的规范发展发挥了重要作用。

第三阶段：深化发展阶段。时间跨度为2010年至今。随着保安业市场化、法制化进程的加快，2010年1月1日，《保安服务管理条例》正式颁布实施，2010年2月3日，《公安机关实施保安服务管理条例办法》正式实施，对保安业的市场化发展和法制化监管做出了明确的规范，标志着中国大陆保安业发展新路径的诞生。

二、发展定位

普遍认为，保安业的兴起是为满足私人安全需求而出现和发展起来的。当社会经济发展到一定程度后，社会成员所关注的利益需求将逐步发生分化，其自身安全需求也将不断呈现个性化、多样化的特点。此时，由政府提供的公共安全服务已难以满足上述要求，同时，对高水平、高质量的安全服务产品的需求也是政府力所不能及的。此时，由消费者单独支付安全成本而享有商品化的安全服务就产生了。值得注意的是，私人付费安全产品的供需求要遵循市场法则来实现，但所提供的私人安全产品在一定程度上也对社会公共安全效能的提升产生了正向的促进作用。因此，保安业的发展定位可从市场定位与公共安全定位两个角度来认识。

（一）保安业的市场定位

所谓保安服务市场，是指拥有保安经营资格的组织和职业资格的个人，遵循相关法律和市场规则向社会提供的保安服务并由此形成的供求关系的总和。当前，根据保安业的特点，市场化导向中的保安业应是一个逐步走向充分竞争的市场定位。保安服务市场主要特点是：

第一，市场供求双方主体规模庞大。随着保安服务领域的开放，符合市场准入条件的合格供给主体呈现不断增长的态势，由此形成了各类保安企业、安全咨询机构、事务调查机构等同台竞争的局面。同时，从保安服务需求来看，也逐渐涵盖政府机构、公司企业和公民个人。保安服务市场提供的安全服务领域则涵盖“安全战略制订”、“安全形势评估”、“安保方案制订”、“安全服务咨询”、“安全教育培训”、“个性化安全服务提供”等各个领域。

第二，保安服务供给主体的平等性和多元化，即除国家机关和工作人员不得设立保安公司、不得参与或变相参与保安公司的经营活动外，公民、法人和其他社会组织均可开办保安公司
；而与安全服务相关的业务，只要国家法律法规未特殊规定的项目，保安公司均可经营
；对特许经营的保安业务，也允许社会资本以参股方式进入。行业准入门槛大幅降低，经营范围大幅度扩大，自由进出行业、多主体自由竞争提供保安服务的格局基本形成。

第三，市场需求与日俱增，但呈现较大的收入弹性。保安业是为了满足有较强支付而且愿意为特殊安全需求支付成本的用户而出现的，一般而言，人们的收入水平越高，对个性化的安全保障需求越强烈，对特定保安服务的需求就越大，其收入弹性远远大于一般必需品。

第四，高投入、高风险并存愈加明显。由于保安服务市场提供的安全产品对消费者带来的安全状态应达到预期的可靠性，这必须要以安全资源的“高投入”来维系，此外对特殊的安全服务产品研发费用也具有高额投入的特征，且难以在短期内收回
；同时，任何安全市场提供者提供的“安全”产品很难保障“万无一失”，由于安全供给方的失误产生的“不安全”结果，以及可能带来的对安全消费者合法权益的侵害将承担巨额赔偿责任。保安市场发育不够成熟带来的经营风险等均可能带来保安市场的高风险。

（二）保安业的公共安全定位

在现代社会中，随着社会文明进步进程的加快，社会成员对“安全”的需求不断呈现差异化、个性化的特点。传统上为社会成员提供安全的唯一主体为政府，即作为政府的重要职能要履行好维护公共安全的责任。而随着社会的发展和多中心治理理论的兴起，为社会提供公共安全的唯一主体逐步向多主体的新格局转变。所谓公共安全多主体是指多个权力中心和机构共同承担维护公共安全的责任，通过相互合作，向社会提供更多的选择性和更加优质的安全服务。这里，多主体包括政府机构、企业组织、非营利性机构、自愿者组织等，共同参与到为社会提供公共安全服务体系中来。在提供社会公共安全机制中，政府在公共资源分配和公民权利维护及实现社会公平等方面仍然居于主导地位，但政府作用有限性的困境愈发突出，即政府依靠所拥有的资源难以解决全部社会公共安全问题，政府需要借助全社会的力量，构建社会多主体共同参与、协调互动、相互合作的共同治理体系。社会相关主体则在与政府合作的基础上，共同参与管理社会公共事务、提供公共产品和服务，共同分担政府提供公共安全的职能。

保安业的出现是运用市场化的手段为社会提供“私人”安全服务产品的客观产物，从合作治理的视角来认识，保安企业作为社会成员之一，事实上承担着更多的社会安全治理主体责任。一方面，保安企业提供的服务均为相对“重要”的安全事务，在为安全消费主体提供安全服务的过程中，无形中在为全社会的公共安全提供重要支撑
；另一方面，保安企业在提供主体安全服务产出的同时，也在一定程度上发挥着较强的安全服务的正外部性的作用，即影响和带动了所服务领域波及范围内的安全水平的提升。因此，保安业在公共安全定位上应表现出比一般社会成员更为突出和明显的公共安全作用，事实上已成为提供社会公共安全服务的重要主体。

三、科学监管

鉴于作为充分竞争条件下的保安服务市场定位和发挥多主体治理体系中重要角色作用的保安业公共安全定位，为使市场条件下的保安业得到健康、有序的发展，应构建符合保安服务市场发展规律要求的多元化的科学高效监管体系。

（一）政府监管的依据与内容

在现代市场经济中，政府监管的出现既是规范市场行为的必然选项，也是政府职能的重要体现。所谓“监管”，是指“通常意义上的规制，是指依据一定的规则对构成特定社会的个人和构成特定经济的经济主体的活动进行限制的行为”。而根据美国管理和预算办公室(OMB)的定义，“监管是指政府行政机构根据法律制定并执行的规章和行为。这些规章或者是一些标准,或者是一些命令,涉及的是个人、企业和其他组织能做什么和不能做什么。监管的目的是为了解决市场失灵,维持市场经济秩序,促进市场竞争,扩大公共福利。”由此，作为公共权力主要代表者和执行者的政府自然成为市场监管的主体承担者。

一般认为，现代市场经济中实施市场监管的依据在于克服市场机制失灵带来的低效率和公共利益的缺失。对于保安市场来说，由于其自身无法克服实现市场效率所必备的下列条件，也会出现市场低效率，即市场机制失灵的现象。第一，市场机制难以消除可能产生的保安市场的垄断，从而大幅度降低整体市场效率。由于当前保安市场主体的来源、拥有的资源禀赋是不尽相同的，也就是说，不同参与主体提供保安服务成本水平的不同直接导致其市场竞争力的不同，这样，在市场机制形成“马太效应”作用下，社会资源自然不断向处于优势竞争地位的市场主体集中，最终将形成少数垄断的市场主体提供质次价高的保安服务，而造成整体社会福利的损失。第二，由于保安业的特殊定位，市场机制无法保证参与主体最大限度发挥正向外部性而减小负向的外部性。所谓正向的外部性是指保安企业在为付费客户提供优质安全服务产品时，也为社会和其他周边顾客提供了不需付费的安全保障，这在讲求等价交换的市场机制下，市场主体难以拥有足够的动力来采取这样的行动。另一方面，保安服务业自身性质决定了拥有某些对他人可能产生威胁的安防器具和行为，以及在提供安全服务时可能对他人造成的利益损失，可能对社会公共安全和利益造成负面影响，而这是难以依靠市场机制来克服的。第三，保安市场存在着信息不完全和信息不对称，市场主体以此牟取不合理利益从而损害顾客利益的损失。在充分竞争的市场中，效益最大化的资源配置要求市场信息是完备的。但在现实市场中，供求信息不透明是普遍现象，特别是在专业化服务市场，顾客并不具备各个企业提供的服务产品的价格、质量、特征等方面的知识，而寻求完全信息的成本是难以承受的。面对企业可能产生的有意欺诈行为时，顾客的利益很难得到保证。保安市场机制失灵为政府实施市场监管提供了理论依据。

为保证保安市场的健康、高效运转，根据保安业的特殊定位，政府应在以下方面发挥积极的监管作用。第一，市场行为监管。即致力于解决保安市场健康有序竞争，避免因市场机制失灵造成的自然垄断、过度竞争、信息不完全和外部性使资源配置发生低效率的现象。监督主体为政府监管经济活动的职能机构，监管内容主要为保安市场进入和退出监管、服务价格监管、服务信息监管、税收监管等。第二，行业安全监管。即通过对保安服务提供者、消费者健康和安全的
；さ仁沟帽０残形Υ锏椒仙缁峁舶踩娴囊，防止保安企业外部不经济行为的产生可能带来的对公共安全利益的损害。监管主体为政府负责公共安全的公安机关。监管内容主要为保安活动过程监管、保安从业人员监管、保安服务质量监管、生命安全监管等。

（二）行业协会监管的依据与内容

现代市场经济中，充分发挥政府对市场的监管作用源于“市场失灵”带来的资源配置的低效率，然而，政府源于自身的原因，在实施市场监管过程中也会暴露出其局限性，称为“政府失灵”。对于保安业而言，其主要表现为：第一，政府监管的低效率难以克服。究其主要原因，一是源于保安市场起步较晚，与市场监管相关的法规与制度还不够健全和完善，在一定程度上导致政府监管市场“无法可依”现象时有发生
；二是政府监管部门机构林立，职能分散，责权不清，协调不力等还在一定程度上存在，客观上降低了监管效率
；三是监管手段和方法不适应快速发展的市场经济的要求，政府监管还习惯于重事前审批、轻事后监督，缺乏监管的系统性和有效性。第二，政府监管决策可能产生失误。政府面对的保安市场具有涉及面广、影响因素纷繁复杂的特点，有效率的监管必然要建立在充分掌握市场信息的基础上，而这是政府难以在短期内实现的，特别是保安市场活动的复杂性和多变性，使得政府建立在充分信息基础上的科学决策变得异常困难
；此外，正确的监管决策的做出在很大程度上还依赖决策者具备较高的专业素质和管理能力，这在监管实践中还难以完全实现。“外行”监管“内行”的现象必然导致监管的低效率。第三，政府作为“经济人”的属性决定了其可能采取“寻租”行为侵害社会整体利益。所谓寻租是指个人或组织为实现自身利益最大化而对政府决策施加影响，从而争取对自己有利的经济地位，而政府决策的制定者受到非法提供的报酬的诱惑，做出有利于报酬提供者而对社会公共利益产生损害的行为。政府监管为其“寻租活动”提供了可能，同时，市场发育不完善、监督制约不力将使“寻租活动”成为现实。

面对保安业“看不见的手—市场机制”与“看得见的手--政府监控”可能存在“双失灵”的现象，必须借助“第三只手—第三部门”作为重要补充力量，通过多元化的治理主体共同协作，实现保安业的健康稳定发展。所谓第三部门是指与公共部门(政府)、私人部门(私人企业)相对应的一个独立部门，即除政府部门和企业以外的不以营利为目的的一切志愿团体、社会组织或民间协会等为社会提供某种公共服务的组织。

作为第三部门重要组成单元的保安行业协会在行业监管领域中具有独特优势，并将发挥日益重要的监管作用。一是行业自律优势。因行业协会源于促进行业共同利益而建立的，行业协会对行业本身及参与者的经济活动有着透彻的了解和把握，当出现违背行业共同利益只追求自身利益的企业行为发生时，行业协会就会本着维护大家共同利益的原则及时发现、快速纠正，这种固有的自律性体现了行业协会的存在价值并在一定程度上保证了整个行业的健康、有序、规范发展。二是行业信息优势。由于行业协会是由行业内的企业经营者共同参与构成的，行业协会对本行业内部的生产、经营等信息有着全面的掌握，特别是行业内的难以公之于众的“私有信息”
；同时，行业协会在行业内的中心地位，自然成为各参与主体间的信息纽带，通过汇总分析来自政府、市场、企业内部的大量信息资源，能够有效分析行业态势、制定行业标准和规划，指导企业决策、实施行业监管。

从构建多元化的保安市场监管体系的总体要求来看，保安协会应行使的监管内容应包括：第一，代理政府制定相关行业政策、规范和标准。保安协会应对本行业发展现状开展定期的调研分析活动，及时向政府有关部门提交工作报告就如何促进行业健康发展提出政策建议
；并根据国家的宏观政策制定行业规范和标准，必要时向政府推荐国家标准。同时，督促、检查成员单位落实执行规范标准，并开展必要的资质审查认定。第二，推进行业信用体系建设。在本行业内开展信用体系法规制度建设、评估和发布工作，及时对违反行业信用的成员单位实施监督并予以必要的惩处。第三，代表行业与政府、社会对话，维护行业利益和参与者的合法权益。当出现行业利益
；，代表行业及时协调内部利益诉求，确保“用一个声音说话”，维护行业整体利益，确保行业健康发展。第四，为行业成员提供信息服务。作为行业参与单位的集合体，协会自然形成行业信息中心的地位。行业协会应及时对行业发展现状和市场供求关系进行调研，发布行业信息，指导企业经营决策
；同时，及时收集国内外、行业内外的相关经济、技术发展动态信息，提供企业参考。第五，提供教育和行业信息交流的平台。通过举办行业内各种培训班，提高全行业的道德素质和经营能力，通过举办研讨会、展览会等，促进企业间信息交流与共享，促进行业可持续发展。

（三）市场监管的创新性思维与工具

面对市场经济的快速发展和政府行政改革的新趋势，基于公共治理理论的新视角，保安市场监管也需要采取新的思维与工具不断增强市场监管的科学性和有效性。

第一，政府监管应积极借鉴企业管理的成功经验，进一步提升监管效能。一是充分认识政府机构有限理性的行为特征，通过加强与各有关市场主体的协商对话、合作共事、持续学习，克服自身由于拥有的不完全信息、可能产生的机会主义动机和适应市场能力滞后性造成的监管效能低下的弊端，更多地采取合作行动策略实现多方共赢的局面。二是采取合作博弈的思维，寻求“多赢”的博弈机会。“当博弈各方协调一致去寻找有利于共同盈利的战略时，就会出现协同性均衡状态了。”为了实现从扩大的集体行动中实现最大利益，政府监管采取的行动策略要充分考虑公共行动者共同采取措施的协调性。三是积极采取合同外包等市场行为将常规性的监管任务与责任承担给第三部门，明确双方在市场监管中的目标及权利与义务，进一步提高监管的有效性。四是对各监管主体采取市场化的评价方法，通过对监管成效的成本收益分析实现监管资源的节约和优化配置。

第二，行业协会监管应积极采取以事前、事中监管为特征的非强制性监管方法。一是制定并实施明确、全面的行业规范，行业规范要与国家法律法规相衔接，要体现行业的技术先进性和强制性。二是建立重要安全服务项目的强制报备制度，这些项目可能会对公共安全利益带来不利影响或产生较大的负的外部性。报备内容应包括服务目的、内容、方式、可能的影响等，以使安全服务全过程均在可控的范围内。三是建立安全服务产品追溯制度。按照从服务提供的全过程和各环节建立相互衔接、覆盖全程的记录制度，以确保低质服务的责任追究和安全保障。

中国人民公安大学教授郭太生点评：

张光教授长期从事公安管理学的教学与研究，著述较多、成果丰厚。这次他撰写的论文也是以公共管理学和经济学的基本理论为基础，从历史演进、发展定位、科学监管三个方面，对大陆保安业进行了深入探讨。我认为，对保安业应当提倡从多个视角、多个学科开展研究，法学、管理学、经济学、政治学、社会学、警务科学，甚至技术学科等都是重要的研究视角。从此意义上讲，张光教授的论文有较高的学术价值。

就论文本身的内容和观点而言，张光教授把历史演进部分划分为三个阶段，这种划分有一定的根据，但不同的学者可能会有不同的划分标准和方法。关于发展定位，涉及到一些公共管理与经济学的理论问题，如公共物品、私人物品、边际效应、公共领域和私人领域的界分等。按照我的理解，保安业的市场定位包括两层含义，一是满足多元化的、个性化的安全需求，这在一定程度上所提供的是私人物品
；同时也为政府购买安全产品提供了市场。保安业的公共安全定位一方面是指保安业提供的安全产品产生的正外部效应，另一方面是对公共领域（包括私人所有权控制下的公众准入领域）或准公共领域提供的安全服务。这两个方面的定位互为补充，缺一不可。对科学监管问题张光教授提出两条途径：一是政府，二是行业组织。我们平时一般提监管主要指政府部门的监管，目的是规范市场。但政府监管有时会失灵，失灵的原因除了低效率、工作失误之外，其实还有另外一个重要的原因就是遇到特殊情况，如战争、大规模社会动乱、严重自然灾害等。这种情况下只要政府管理失灵，市场机制就可能失灵。一般说来，社会运行的机制主要依靠政府管理机制和市场机制，在政府与市场双失灵的情况下，社会就需要依靠自治来运行。因此，行业的监管实际上体现的是社会自治与行业自治的能力与水平。提出行业监管是对政府监管的一种补充，也是一种特殊的救济手段，非常必要，也符合当前国际社会和大陆提出的治理体系现代化的发展趋势。

学术论文的附加价值在于给研究者留下进一步讨论的空间。张光教授论文中所提出的观点有较高的学术价值，但也有值得商榷的地方。如关于发展阶段的划分，时间如何划分，或如何确定阶段名称，尚需进一步研究。 

伴随着经久不息烈的掌声，“第二届海峡两岸保安（保全）业研讨会”圆满落下帷幕。